O pregão: breves considerações sobre o procedimento, a aplicabilidade, a necessidade e as vantagens do pregão presencial e eletrônico

A licitação é um importante instrumento de democratização dos bens, obras e serviços públicos vez que torna o fornecimento e a alienação destes objetos, acessíveis a toda a sociedade, mediante um procedimento disciplinado por normas que asseguram a igualdade dos participantes.

As normas que dispõem sobre o processo de licitação conduzem a atuação da Administração Pública. O cidadão, o Judiciário e o Poder Legislativo com o auxílio dos Tribunais de Contas exercem função fiscalizatória e controladora dos atos administrativos.

As causas mais comuns de rejeição de contas da Administração Municipal pelo Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia decorrem de falha no processo licitatório. Segundo dados do TCM/BA dos mais de 65 municípios baianos que tiveram suas contas rejeitadas no ano de 2009, aproximadamente 98% dos casos ocorreram por falha no processo de licitação. Já nos municípios que tiveram suas contas aprovadas com ressalva, aproximadamente 93% dos casos decorreram de vício no procedimento licitatório.

Expressiva parcela dos Municípios tem suas contas rejeitas porque não cumpriu algum dos requisitos disciplinados pela Lei 8.666/93, em especial os seguintes: não comprovação de publicidade ao instrumento contratual; confecção de atas insuficientes no relatório das ocorrências; ausência de fundamentação para caracterizar a inexigibilidade de licitação; compras fragmentadas que burlam a realização do necessário certame.

Estes dados alertam para um grave problema que acomete a Administração Pública, qual seja, a falta de pessoal preparado para atuar nos processos licitatórios. Na grande maioria dos Municípios apenas um único servidor fica responsável pelo processo licitatório, este, normalmente, possui apenas um raso conhecimento sobre o assunto.

Tal realidade é extremamente danosa vez que o Município necessita da licitação para concretizar desde as necessidades mais corriqueiras com a compra de copos descartáveis até as mais complexas com a construção de um hospital. Nada se compra ou se vende sem o processo licitatório. 

A par desta constatação, este artigo se dedica a demonstrar as peculiaridades, necessidade e vantagens da utilização do pregão na Administração Municipal. 

 

1 – CONCEITO E CARACTERÍSTICAS DO PREGÃO

O pregão é a modalidade de licitação, realizada de forma presencial ou eletrônica, através da qual a Administração Pública seleciona a melhor oferta, visando à contratação de bens e serviços comuns.

Foi implantado no Brasil pela Medida Provisória n° 2.026 de 2000 apenas no âmbito da União Federal. Tal Medida Provisória foi reeditada dezoito vezes com alterações. Posteriormente, em 18 de julho de 2002 foi publicada a Lei. n° 10.520, que instituiu no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios nova modalidade de licitação denominada pregão.

A Lei n° 10.520/02 possibilitou a realização de duas espécies de pregão, o presencial e o eletrônico. O primeiro se caracteriza pela presença, em ambiente físico, dos agentes da Administração e dos interessados em participar ou acompanhar o processo licitatório. O segundo se processa em ambiente virtual, mediante a utilização da tecnologia de informação (Internet).

No âmbito federal o pregão presencial é regulamentado pelo Decreto n° 3.555 de 8 de agosto de 2000 e o eletrônico, pelo Decreto n° 5.450 de 31 de maio de 2005. Cabe aos Estados e Municípios formularem regulamentação própria, subordinados, evidentemente, às orientações e diretrizes traçadas pela Lei 10.520/02.

O pregão é a sexta modalidade de licitação, agregando-se às modalidades definidas na Lei 8.666 de 1993, quais sejam, concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. Não existe hierarquia entre a Lei n° 8.666/93 e a Lei n° 10.520/02 que instituiu o pregão. Além disso, em se tratando de pregão, a Lei n° 8.666/93 será utilizada subsidiariamente, ou seja, sempre que houver omissão.

O pregão não é modalidade licitatória de uso obrigatório pela Administração Pública Municipal, apenas a União adotou de maneira compulsória, no decreto n° 5.450/2005, a utilização do pregão e, de preferência na modalidade eletrônica. Por não se tratar de norma regulamentadora geral, os Estados e os Municípios, ao contrário da União, têm a faculdade de escolher entre o pregão ou alguma das modalidades previstas na Lei n° 8.666/93.

No entanto, apesar da discricionariedade da sua utilização, é importante salientar que esta modalidade licitatória garante maior celeridade e eficiência no processo de licitação, de modo que, havendo hipótese que admite o pregão e, tendo os órgãos administrativos o dever de alcançar da melhor maneira possível os fins da Administração Pública, a opção mais coerente é a utilização desse instrumento sempre que cabível.

Ressalva-se ainda que, nas contratações para aquisição de bens e serviços comuns, realizadas com recursos públicos da União repassados aos Estados e Municípios mediante celebração de convênios ou instrumentos congêneres ou consórcios públicos será obrigatório a utilização do pregão, de preferência na modalidade eletrônica.

O artigo 1° da Lei n° 10.520/02 afirma que o pregão foi criado para a aquisição de bens e serviços comuns, definidos, de forma um tanto quanto imprecisa, como “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado”.

Muito se discute sobre a abrangência da aplicação deste instrumento licitatório, tendo na doutrina interpretações tanto restritivas quanto ampliativas. No entanto, pode-se afirmar, com certa tranquilidade, que bens e serviços comuns são aqueles que não demandam significativas exigências técnicas e que podem ser encontrados com facilidade no mercado.

Incomum e complexo são definições distintas. Um determinado objeto pode comportar complexidade técnica sem deixar de ser comum, bastando, para tanto, que esta técnica seja amplamente conhecida e oferecida pelo mercado. O Tribunal de Contas da União no acórdão n° 188/2010 decidiu que: 

Ainda que os serviços objeto da licitação possam sugerir, a priori, certa complexidade, não há óbices para que sejam enquadrados como serviços comuns, eis que pautados em especificações usuais de mercado e detentores de padrões objetivamente definidos no edital.

No acórdão n° 2172/2008 o Tribunal de Contas da União afirmou que: “a utilização da modalidade pregão é possível, nos termos da Lei n° 10.520/2002, sempre que o objeto da contratação for padronizável e disponível no mercado, independentemente de sua complexidade”. 

Decidiu ainda: “É possível o uso de pregão para a aqui¬sição de equipamento eletrônico sem singularidade e amplamente disponível no mercado” (acórdão n° 1105/2007). E que: “Pode-se adotar a modalidade pregão para aquisição de serviços de informática quando consistirem em serviços padronizáveis e normalmente disponíveis no mercado de informática”. (acórdão n° 58/2007)

Causa de constante celeuma é a viabilidade da modalidade pregão para licitar a contração de serviços de engenharia. Em princípio, parece que estes serviços não são de natureza comum, já que demandaria a avaliação de cada projeto individualmente o que descaracterizaria o pregão já que esse se limita a buscar o melhor preço entre produtos encontrados no mercado com características determinadas. 

Acontece, porém, que alguns serviços de engenharia, por manterem um padrão único, sem necessidade de propostas técnicas a serem analisadas individualmente, podem ser considerados serviços comuns. 

O Tribunal de Contas da União entende ser possível o uso do pregão para contratação de serviços de engenharia, neste sentido é o Acórdão n° 2079/2007:

A Lei n° 10.520/2001 não exclui previamente o uso do pregão para contratação de serviços de engenharia, determinando, tão-somente, que o objeto a ser licitado se caracterize como bem ou serviço comum; as normas regulamentares que proíbem a contratação de serviços de engenharia pelo pregão carecem de fundamento de validade, visto que não possuem embasamento no citado normativo legal.

Uma das principais características do pregão é o fato de não haver qualquer limitação valorativa para esta modalidade, ou seja, não existe restrição quanto ao valor a ser pago na contraprestação. Desde que seja um bem ou serviço comum, não importa o quanto será necessário despender para o pagamento do fornecedor. 

São também características do pregão: a possibilidade, nos casos e modos previstos em lei, de negociação direta da Administração com o licitante; o desenvolvimento mediante um procedimento ágil, com fases invertidas, se comparado aos procedimentos das demais modalidades licitatórias; a condução por um único servidor, denominado pregoeiro, que conta com o auxílio de uma equipe de apoio.

 

2 – VANTAGENS DO PREGRÃO

A aquisição de bens e serviços através do pregão traz diversas vantagens para a Administração Municipal. Dentre elas pode-se destacar: menor custo no procedimento licitatório, maior agilidade, desburocratização, melhor gerenciamento das despesas públicas, publicidade e transparência do procedimento, ampliação da disputa entre os fornecedores e prestadores de serviço, maiores vantagens econômicas.

O pregão apresenta ainda outras vantagens, como por exemplo, o fato de não sofrer limitação de ordem econômica, o que abre a possibilidade de se realizar diversas licitações em um mesmo exercício orçamentário, versando sobre um mesmo objeto, sem que a Administração corra o risco de ser acusada de fracionamento da licitação. 

Todavia, vale pontuar que, em respeito ao princípio da economicidade, não convém que a Administração abra vários procedimentos licitatórios para negociar um mesmo objeto haja vista que a compra em grande escala torna o produto bem mais barato do que a compra em menor quantidade. Porém, sendo necessário, não há qualquer óbice. 

O pregão também consegue alcançar sensíveis reduções de preços, isto porque, após as propostas escritas, os licitantes, que atenderem aos critérios estipulados em lei, podem cobrir o preço mais baixo oferecido, até se alcançar o menor preço possível. 

Segundo dados do governo federal, a União economizou nos últimos seis anos, com a utilização do pregão eletrônico, 25,6 bilhões de reais nos contratos firmados. O ganho corresponde a 21% a menos nos gastos. 

No procedimento licitatório do pregão, os licitantes dispõem apenas de uma oportunidade para interporem recursos administrativos, o que reduz bastante o número de litígios. Além do mais, para se interpor o recurso é necessário que o licitante esteja presente à sessão do pregão e manifeste, com a devida fundamentação, a intenção de recorrer. 

Também não há a obrigatoriedade, para a abertura da contagem dos prazos para interposição de recursos, que a Administração publique as decisões na imprensa oficial, assim, não há atrasos na conclusão da licitação, já que não precisará ficar suspensa.

Outro ponto positivo do pregão é a inversão da fase de habilitação. Diversamente do que acontece nas demais modalidades de licitação (concorrência, tomada de preço, convite), no pregão, o preço é a primeira coisa a ser analisada e, só depois, passa-se a verificar a habilitação, com isso, o processo fica mais célere.

Se os documentos apresentados pelo licitante que ofereceu a melhor proposta atender tudo quanto pedido no edital, a disputa praticamente se encerra. Caso esta empresa não esteja devidamente habilitada, serão analisadas as demais, segundo a ordem de classificação.

Se o pregão for eletrônico há ainda outras vantagens como a redução no uso de papel e a menor sobrecarga do pregoeiro. O pregão eletrônico é ainda mais célere e eficaz do que o presencial, além de ampliar a concorrência já que se realiza em um espaço virtual.

 

3 – PRINCÍPIOS APLICÁVEIS AO PREGÃO

O pregão se submete a observância dos princípios dispostos na Constituição Federal e na Lei 8.666/93, além dos trazidos em seus decretos, destacando-se os seguintes: 

Indisponibilidade do interesse público – À Administração Pública cabe o dever de conservar e gerir os bens e interesses públicos. A Administração não tem a livre disposição sobre os bens e interesses públicos que, na realidade, pertencem a toda a sociedade. O dinheiro público deve ser gasto com coerência e sabedoria. As contratações realizadas devem satisfazer o interesse público e não podem ser feitas ao arbítrio do administrador. 

Legalidade – Toda atividade administrativa deve ser autorizada e regulada por lei, se assim não for, a atividade é ilícita. O administrador está subordinado à lei. 

Impessoalidade – Este princípio tem por objetivo zelar pela igualdade de tratamento dos administrados que se encontrem em idênticas situações jurídicas.

Moralidade – O administrador público deve nortear sua conduta pelos preceitos da ética e da moral. Deve distinguir o que é honesto do que é desonesto e ponderar sobre a conveniência, oportunidade e justiça de seus atos. 

Publicidade – A licitação deve ser amplamente divulgada, deve alcançar o maior número possível de pessoas. Além de possibilitar a concorrência e, consequentemente, a escolha mais vantajosa para a Administração, a publicidade é um importante instrumento que o cidadão tem para controlar a legalidade e legitimidade da conduta do agente público. A publicidade garante o cumprimento de todos os outros princípios da licitação vez que permite que o administrado fiscalize a gestão dos interesses públicos.

Eficiência – Princípio inerente aos atos administrativos, bastante respeitado na modalidade do pregão, visa à utilização racional dos recursos públicos.

Probidade administrativa – Probo é aquele que age com boa-fé, com honestidade, com moralidade. O princípio exige que a Administração aja com honestidade para com os licitantes e que esteja sempre voltada para a satisfação do interesse público. 

Vinculação ao instrumento convocatório – Garante que as regras para o procedimento serão observadas, sem restrição, por todos. Se uma regra fixada não for observada o processo licitatório é inválido. Com este princípio evita-se violação aos princípios da moralidade, impessoalidade e probidade administrativa.

Julgamento objetivo – Corolário do princípio da vinculação ao instrumento convocatório preceitua que os critérios previstos no edital devem ser adotados para o julgamento, evitando surpresas para os licitantes. 

Competitividade – Visa garantir o acesso do maior número possível de pessoas à licitação. O artigo 3°, inciso II, da Lei n° 10.520/02, dentre outros artigos da Lei do pregão, consagram este princípio.

Formalidade – Garante a fiel observância da legislação e das regras do edital de convocação. Constitui um direito público subjetivo dos participantes da licitação. 

Celeridade – O pregão foi formulado com o intuito de imprimir agilidade no processo licitatório, não deve delongar-se no tempo, pois seu objetivo é atender com brevidade as necessidades da Administração. 

Transparência – Através deste princípio fica garantido o amplo acesso dos cidadãos à gestão dos bens e serviços públicos. 

Justo preço – A Administração Pública deve satisfazer suas necessidades mediante preços justos, condizentes com a realidade do mercado.

Maior vantagem – Consubstancia-se na busca pelo melhor contrato. Almeja-se o preço mais baixo dentre os praticados no mercado, para um produto de qualidade previamente estipulada.

O pregão adota também, ainda que parcialmente, o principio da oralidade vez que permite o oferecimento de outras propostas e lances, verbalmente, na sessão pública que se destina a escolher a melhor proposta.

 

4 – OS AGENTES RESPONSÁVEIS PELO PREGÃO

O procedimento licitatório do pregão é composto por três distintas figuras, quais sejam, a autoridade superior ou competente, o pregoeiro e a equipe de apoio. Cada qual possuindo e desempenhando papel específico.

A autoridade superior ou competente atua durante todo o certamente licitatório e tem poder decisório e fiscalizatório, sendo a autoridade máxima dentro da estrutura do pregão.

É responsável por determinar a abertura da licitação, através da justificação da necessidade da contratação, também defini o valor estimado do objeto do certame, designa o pregoeiro e a sua equipe de apoio, decidi sobre os recursos contra atos praticados pelo pregoeiro, adjudica o objeto do certame quando houver recurso, homologa o resultado da licitação e promove a celebração do contrato.

Se o pregão for eletrônico, cabe ainda à autoridade superior o dever de indicar o provedor do sistema e de designar e solicitar o credenciamento do pregoeiro e da equipe de apoio junto ao provedor.

A autoridade superior ou competente é responsável ainda por revisar as decisões tomadas pelo pregoeiro nos recursos interpostos pelos licitantes, funcionando com uma espécie de instância revisora de recursos.

Todos os atos da autoridade competente são motivados, de modo que, apesar de ter a discricionariedade de escolher o pregoeiro, não pode fazê-lo de forma arbitrária, ao contrário, deve se pautar pela escolha que melhor atenda aos interesses públicos.

O pregoeiro é o servidor responsável pelo procedimento licitatório desde a sessão de julgamento até o momento da adjudicação do objeto ao licitante vencedor. A escolha do pregoeiro se dará entre os funcionários ou empregados públicos que integram o órgão ou entidade da Administração Pública. 

É vedada a alocação de servidores temporários para a função de pregoeiro. Todavia, é importante ressalvar que o cargo em comissão é um cargo permanente, apesar de ser transitório o seu exercício. Desse modo, aquele que ocupa cargo em comissão, ocupa cargo permanente, exonerável “ad nutum”, submetendo-se ao mesmo regime jurídico dos servidores efetivos, inclusive quanto a direitos e deveres, podendo, portanto, exercer a função de pregoeiro.

O exercício da função de pregoeiro ocorre concomitantemente com a outra função do servidor. Há apenas uma agregação de funções que não é remunerada, apesar de alguma controvérsia na doutrina quanto a este último aspecto. 

Dentre outras atribuições, compete ao pregoeiro: receber as propostas e documentos de habilitação em sessão pública; fazer o credenciamento dos interessados se for pregão presencial; conduzir o procedimento relativo à classificação; abrir os envelopes das propostas; analisar a aceitabilidade das propostas; analisar a habilitação do licitante que apresentou a melhor proposta; elaborar a ata da sessão; conduzir os trabalhos da equipe de apoio; receber exames e decisões sobre recursos; adjudicar o objeto do certame quando não houver recurso e, após a adjudicação, remetê-lo à autoridade competente.

No pregão eletrônico, as atribuições do pregoeiro estão dispostas no artigo 11 do Decreto n° 5.450/50 que o regulamenta, contendo basicamente as mesmas atribuições do pregão presencial, apenas com algumas alterações inerentes a esta subespécie.

Importante ainda destacar a necessidade de qualificação profissional adequada para o servidor que assumir a função de pregoeiro. Além de se proteger e zelar pela Administração Pública de qualidade, a capacitação é requisito salutar para a própria segurança do servidor, isto porque, todas as decisões tomadas pelo pregoeiro são de sua inteira responsabilidade, de modo que as falhas funcionais podem levá-lo a responder com seu patrimônio pessoal. Além, é claro, das demais sanções administrativas, criminais e civis previstas em lei.

Não há necessidade de licitação para a contratação de empresas que realizam cursos de formação e aperfeiçoamento de pregoeiros, é caso de inexigibilidade de licitação, conforme se infere do artigo 25, inciso II da Lei n° 8.666/93. É de extrema importância que a Administração Pública tenha profissionais preparados no setor de licitação do órgão administrativo. O investimento nestes cursos protege a Administração, o servidor e a coletividade, minimizando a possibilidade de equívocos esdrúxulos.

A equipe de apoio auxilia o pregoeiro em todo o processo licitatório. Os atos que não são decisórios, como recebimento e análise de documentos, elaboração de atas etc., podem ser delegados pelo pregoeiro à equipe de apoio. Compete à equipe de apoio oferecer todo o suporte necessário para o pregoeiro na sessão. 

Sobre Meiryelle Souza

Jornalista
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